2026年3月23日，行政長官刊憲公布根據《香港國安法》第43條制定的《實施細則》（「實施細則」）的修訂，該等修訂並於同日生效，賦予警方廣泛權力，包括搜查、檢取、限制行動以及沒收財產的權力。[1]

其中尤為重要的是新增第13A條，賦權律政司司長向法院申請沒收令，以沒收被定罪人士的財產，而該等財產被合理懷疑曾用於資助或以其他方式協助實施危害國家安全的罪行。[2] 該條文適用於任何被裁定犯有危害國家安全罪行並被判處10年或以上監禁的人士，並明確適用於在該條文生效前已被定罪或判刑的人士。[3]

2026年4月，律政司司長依據該條文申請沒收黎智英價值1.3億港元的財產。黎智英於2025年12月15日因《國安法》下的勾結罪被定罪，並於2026年2月9日被判處20年監禁。

本文主張，《實施細則》中引入的追溯性沒收制度，極有可能屬越權（ultra vires）。

一、附屬立法（Delegated Legislation）

《實施細則》乃行政長官根據《國安法》第43條制定，屬於附屬立法。附屬立法雖具立法性質，但並不賦予全面立法權。其目的在於就主體法例提供實施所需的細節規定，尤其是在涉及技術性或行政靈活性的領域。

附屬立法的一項根本限制，是其必須在授權法例的範圍內運作，並符合相關憲制及法律限制。若逾越該等界限，即屬越權，並可被裁定為無效。[4] 即使附屬立法已獲立法會通過，法院仍有權基於違法、不當程序或不合理性等理由進行司法覆核。

經修訂的《實施細則》引發三項相互關聯的憲制關注：（一）追溯性；（二）針對性沒收；以及（三）具準刑罰性質的後果。

1. 無權施加追溯性效果

普通法的一項基本原則，是反對法律具有追溯效力，尤其當涉及刑罰或類似刑罰的後果時。此原則透過《基本法》所保留的普通法[5]而構成香港法律的一部分，並由《基本法》第39條所強化，該條納入《公民權利和政治權利國際公約》（ICCPR）的保障，並反映於《香港人權法案》第12條。此外，《國安法》第4條及第5條亦確認相關權利保障。

《國安法》本身並未規定具有追溯效力。然而，經修訂的《實施細則》卻透過允許對修訂前定罪的個案施加沒收，實際上引入追溯性後果。

在缺乏明確法定授權的情況下，附屬立法不得施加具有刑罰或準刑罰性質的追溯性負擔。英國上議院在 R v Secretary of State for the Home Department, ex parte Pierson 一案中明確指出，除非有清晰的立法語言，否則不得推定國會有意授權加重刑罰或施加追溯性不利後果。[6] 即使可能有人主張該等規則僅規範《國安法》生效後的後果，但此僅屬形式上的區分。其實質效果仍在於對過往行為附加新的法律負擔。不容置疑的事實乃有關沒收權力在相關罪行發生或完成時並不存在。

若要對基本權利作出如此重大限制，必須具備清晰的立法授權。[7] 在欠缺該等授權的情況下，第13A(5)條的追溯適用極有可能構成越權。

1. 針對性沒收與不當目的

該沒收制度適用於被判處10年或以上監禁的人士，包括其定罪發生於修訂前的情況。在實際操作上，該制度涵蓋一個狹窄且可識別的群體。在此背景下，該制度的追溯適用呈現出高度針對性。

自《國安法》實施以來，符合該門檻的人數極為有限，包括在初選案中的戴耀廷（10年）[8] 及在勾結外國勢力案中的黎智英（20年）和因最低刑期被判囚十年的三名共同被告。[9] 其中，黎智英為唯一具相當資產的人士。從現實角度看，該制度的追溯性效果主要針對黎智英一人。

此情況引發數項問題。

首先，追溯性沒收條款構成刑罰或準刑罰性質的措施。在 Kafkaris v Cyprus 一案中，歐洲人權法院亦確認，凡具有實質懲罰效果的措施，均可能構成「刑罰」。[10] 將一名人士置於其犯罪或定罪時並不存在的更重處罰之下，屬根本不公平，亦明顯違反《香港人權法案》第12條，其規定不得施加較犯罪時適用者更重的刑罰。對於追溯適用沒收規則，當局並未提出任何具體或正當理由。

其次，當一項措施在形式上具一般性，但實質上針對一個狹小且可識別的群體時，可能構成變相或不當行使權力。若該措施同時具有追溯性並針對特定人士，則可被視為不合理、不公正、有偏頗、具壓迫性，甚至帶有惡意（mala fide）。附屬立法在此等情況可被裁定無效。[11]

須強調的是，問題不在於沒收權力本身，而在於其以追溯方式被運用，並呈現出針對性。

第三，啟動沒收的門檻相當低，引發不合理性問題。根據第13A(2)條，律政司司長可基於兩項替代理由申請沒收：

1. 實際使用：該財產曾被用於資助或協助實施國安罪行；或
2. 合理懷疑：存在合理理由懷疑該財產將意圖被用於上述用途。

第一項基礎並無明顯問題，但第二項則毋須證明實際意圖。只要存在「合理理由懷疑」未來可能用途，即可成立。

一旦達至該門檻，法院須作出沒收命令，除非符合第13A(3)條的不相稱抗辯。然而，該抗辯僅涉及沒收範圍，而非沒收本身是否適當。其焦點在於沒收規模是否超出達致阻嚇目的所需，而非是否應作出沒收。

因此，在如此低門檻下可能導致巨額財產被沒收，極可能被視為不合理及具壓迫性，令致該條文屬越權。

結論

綜合上述因素，《實施細則》中關於追溯性沒收的規定，具有強而有力的越權論據。

本文的核心批評並非針對沒收制度本身，而是針對其在第13A(5)條下的追溯適用。對於施加此類具準刑罰性質的追溯後果，既無明確法定授權，亦缺乏原則性正當理由和欠缺正當基礎的情況下，該追溯性沒收制度構成對附屬立法權力的重大且可能違法的擴張。

[1] 2026 Implementation Rules for Amending the Implementation Rules for Article 43 of the Law of the People’s Republic of China on Safeguarding National Security in the Hong Kong Special Administrative Region, LN 27 of 2026 (23 March 2026) (“The Amendment Rules”). For the sake of convenience, the reference to the number of the Rules refers to the number in the Implementation Rules with incorporation of the amendments.

[2] Rule 6 of the Amendment Rules, introducing s 13A to the Implementation Rules.

[3] Rule 13A(5) of the Implementation Rules.

[4] R (Asif Javed) v Secretary of State for the Home Department [2002] QB 129. This is so even when the delegated legislation was approved by an affirmative resolution of the Legislature.

[5] Phillips v Eyre (1870) LR 6 QB 1.

[6] [1988] AC 539.

[7] A v HM Treasury [2010] 2 AC 534 where the House of Lords struck down a power to allow the executive to make Orders in Council as were deemed “necessary or expedient” on the grounds that what was “necessary or expedient” was unacceptably broad and this could not be left to the uncontrolled judgment of the Executive. See also R v Secretary of State for the Home Department, ex parte Leech (No 2) [1994] QB 198; R v Lord Chancellor, ex parte Witham [1998] QB 575.

[8] HKSAR v Ng Gordon Ching-hang and others [2024] HKCFI 3298, at [338].

[9] HKSAR v Lai Chee Ying and others [2026] HKCFI 854, at [95]-[97]. The three co-accused were Law, Lam and Fong.

[10] (2008) 49 EHRR 35.

[11] Kruse v Johnson [1898] 2 QB 91; Monro v Watson (1887) 57 L T 366; Repton School Governors v Repton Rural DC [1918] 2 KB 133; Sparks v Edward Ash Ltd [1943] 2 KB 223.

▌［海外隨筆］作者簡介

陳文敏，前香港大學公法講座教授，2021年退休後，旅居英國，並出任倫敦大學學院（University College London）名譽教授（Honorary Professor）。