英國政府近日提出修訂《引渡法》的建議，允許英國政府與香港進行「個案式」的引渡安排，引發了在英港人廣泛疑慮與關注。

英國與香港之間原本存在一份正式的引渡條約，但英方於2020年因香港《國安法》實施而單方面宣布暫停該條約，香港亦隨即宣布暫停實施該條約，至今雙方並無有效的引渡機制。

根據現行《引渡法》，英國的引渡對象分為三類：第一部分涵蓋歐盟成員國；第二部分涵蓋與英國簽有引渡條約的國家或地區，香港便被列入此部分；此外，《引渡法》第194條賦予英國與「沒有引渡條約」的國家或地區就個別案件作出一次性的「特殊安排」，對個別人士就個別案件作出單一性的引渡安排。有別於恆常性的條約安排，這特殊安排完全取決於政府的酌情決定，換言之，英國政府可以拒絕這引渡要求，而引渡安排的細節亦要雙方同意，並在雙方簽訂諒解備忘錄後，才能啟動引渡程序。

將香港變為「非條約地區」

問題在於：第二部分的前提必須存在一份有效的引渡條約。由於港英引渡條約自2020年起已被暫停，第二部分對香港便形同失效。同時，第194條的個案式特殊安排卻不能適用於第一及第二部分下的指定地區，因此香港既失去條約基礎，又無法納入這個特殊安排，導致目前根本沒有任何法律途徑讓英國與香港進行引渡。

這正是英國政府提出修法的原因：英國擬將香港「去指定化」，也就是把香港從《引渡法》第二部分中剔除，令其變為「非條約地區」，從而納入第194條的酌情機制。技術上而言，這並非恢復舊有的引渡條約；某程度上，香港的地位從「條約夥伴」降級為「無條約地區」，就如英國政府所言，這修訂是「徹底」切割與香港的引渡關係，但換一個角度看，這切割並非完全徹底，因為目前港英之間完全無法進行引渡，修例後至少可在特定情況下啟動個案式安排。

在這個新機制下，若英國收到香港的引渡請求，內政大臣將決定是否簽訂諒解備忘錄作出特殊安排；一旦簽訂了備忘錄，內政大臣可以啟動引渡程序，這將援引《引渡法》第二部分的程序，包括將請求移交法院審理。法院必須確定引渡要求符合英國的法律及諒解備忘錄的附加條件。

引渡須符合的條件

《引渡法》下有一系列的條件，包括被引渡者所觸犯的罪行是否屬於「可引渡罪行」（這通常排除政治罪）（extraditable offence）、是否有足夠的表面證據支持相關的可引渡罪行 （prima facie case）、被引渡者僅可就請求內所列明的罪行受審 （speciality requirement）、引渡不得出於政治或其他不恰當的目的 （extraneous considerations）、在某些罪行，被引渡回國後當地的英國領事館可以繼續接觸被引渡者及瞭解檢控的進展 （hostage-taking consideration）、以及確保引渡不違反《歐洲人權公約》下的義務 （human rights consideration），例如不受酷刑或不人道待遇及獲公平審訊的權利，包括盡快接受審訊和律師代表的權利。

相關罪行是否屬「可引渡罪行」及引渡會否違反《歐洲人權公約》及英國《人權法案》，是一般申請引渡案中最常見的爭議。

「可引渡罪行」的行為必須是在雙方地區均屬刑事罪行 （dual criminality），提出引渡要求的政府須提交相關的文件，包括控方案情、表面證據、法院的相關判決等。由於「政治罪」通常不屬「可引渡罪行」，故一般引渡要求會基於一些較中性的罪行，例如涉及「公眾秩序罪」如暴動或洗清黑錢等罪名。但法院不會只看控罪的條文，還會考慮提出控罪的事實基礎及其他相關情況，以決定該要求是否實質涉及不可引渡的政治罪行。

此外，要求引渡的國家或地區所提出對人權的保障、當地是否有司法獨立和能否保障公平審訊的權利，均會是法院考慮的因素。例如要求引渡的國家仍然執行死刑，便是拒絕引渡的理由，過往亦有一些仍然保留死刑的國家，在提出引渡要求時會承諾不會對被引渡者執行死刑，這承諾會否得到落實，亦會是內政大臣是否同意簽訂諒解備忘錄的考慮因素。

提出修訂的時機令人不安

這次修法，還涉及智利及津巴布韋。它們也是和香港一樣，同時列於《引渡法》第二部分之內。第二部分再分A部及B部，主要涉及舉證程序上的分別，智利在B部，但由於智利近日簽署了《歐洲引渡條約》，接納了歐盟成員國的舉證程序，故需要從B部轉移至A部，這純粹是一項技術性的修訂；津巴布韋早年的引渡條約是基於英聯邦國家之間的引渡條約，但津巴布韋其後退出英聯邦，故與英國再無引渡條約。近年津巴布韋政局改變，並積極改善人權法治，故英政府提出將其剔出第二部分，以便就個別案件可以酌情作一次性的引渡安排。

從這裡可以看到，針對智利和津巴布韋的修訂，皆是出於環境的轉變，令人疑惑的是，當年港英引渡條約之所以被暫停，正是因為《國安法》部分條文與引渡條約不符，而情況至今並未有實質改變，英國政府目前亦沒有指出是否已有一些特定案件，令英國政府有迫切需要與香港建立個案式的引渡安排。

這項建議剛巧在香港特區政府懸紅通緝另外19名涉嫌違反《國安法》的流亡海外人士後不久提出，以及工黨政府計劃延長BNO簽證申請人留英時間才可獲得居英權，由於時間敏感，推動修例的原因並不明確，難免令人產生猜測。而且相比於恆常的引渡條約，一次性的諒解備忘錄的透明度會較低，這次修訂，相信英國政府需要更明確和更有力的解釋才可能説服國會同意修例。

因此，即使《引渡法》仍然設有保障機制，此舉仍難免引起身處英國、尤其因政治原因而離港人士，深感憂慮與不安。

（本文部分內容曾刊於《明報》「法政隨筆」：「英政府擬修訂《引渡法》」，2025年7月30日）

▌［海外隨筆］作者簡介

陳文敏，前香港大學公法講座教授，2021年退休後，旅居英國，並出任倫敦大學學院（University College London）名譽教授（Honorary Professor）。