上周白宮上演的罵戰清晰顯示，歐洲必須大幅增加國防開支以應對美國的淡出。據European Defence Agency（EDA）統計，歐盟27個成員國去年國防開支總計3260億歐元，佔GDP 1.9%，距離北約（NATO）2%的目標不遠。不過，歐洲智庫Bruegel估算，要保證歐洲安全，國防開支須於短期內增加到GDP的3.5%，亦即每年增加軍費2500億歐元 。歐洲能否應付急升的軍費？

上周五澤連斯基（Volodymyr Zelenskyy）與特朗普（Donald Trump）在鏡頭前撕破臉，英、法率先表態支持烏克蘭，並安排歐洲領袖、北約首長 Mark Rutte 和加拿大官員周日在倫敦召開緊急峰會。不過，沒有財政的支持的表態只是空談。歐洲諸國的議會是否支持增加國防預算，才見真章。

俄羅斯並非強弩之末

歐盟昨在布魯塞爾召開緊急會議，商討歐委會（European Commission ）主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）提出的「重整歐洲軍備」（REARM Europe）方案。從宏觀經濟角度分析，歐洲並非無法填補美國撤資的規模。據Bruegel資料，自2022年2月以來，美國對烏軍援總額達640億歐元，而歐洲（包括英國）則提供620億歐元。2024年，美方軍援佔總額420億歐元中的200億歐元。若須全面接替美國，歐盟額外支出僅相當於GDP的0.12%，屬可負擔水平。但歐洲在俄烏戰爭爆發3年後仍未大幅增加軍費，歸根究底，是歐洲民眾認為俄羅斯已是「強弩之末」，不再是個威脅。但俄軍攻擊歐盟國家的可能性並非不可想像。據北約、德國、波蘭、丹麥及波羅的海國家評估，俄軍或在未來3至10年間具備發動攻擊的能力。歐洲不能輕敵。

Bruegel指出，俄軍雖然在烏克蘭的戰事損耗頗鉅，惟克里姆林宮透過全面動員社會與工業，大幅擴張軍隊，戰力較2022年入侵烏克蘭時更為精良，裝備亦顯著提升。截至2024年底，俄軍在烏克蘭部署約70萬兵力，遠超2022年入侵時的規模；俄國國防工業生產線亦全面加速，單在2024年，俄方已生產或翻新約1,550輛坦克、5,700輛裝甲車及450門各型火炮，並部署1,800架遠程「Lancet」自殺式無人機；與2022年相比，坦克產量增加220%、裝甲車與火炮增長150%，遠程無人機產量更大幅攀升435%。

增加軍力以匹敵俄軍

對歐洲而言，更棘手的情境是烏克蘭接受一項不利的和平協議，放虎歸山，讓俄國繼續擴軍，對歐盟構成重大軍事威脅。北約預期，若俄軍進攻歐洲北約成員國，駐歐10萬美軍須迅速增援最多20萬兵力，並集中於適應東歐戰場的美軍裝甲部隊。因此，合理推算歐洲須增強相當於30萬美軍的作戰能力， 以取代美軍裝甲部隊，亦即須新建50個歐洲旅級部隊。目前，歐洲（包括英國）約有147萬現役軍人，但軍力受制於各國指揮系統分裂——30萬美軍的作戰能力遠勝於29個歐洲國家分散的部隊。美軍多數以整合性極高的軍團級單位行動，指揮及控制系統遠較北約聯合指揮緊密。歐洲要填補美軍的空缺，須大力投資戰略資源，包括戰略航空及太空資產。

大幅提升軍力須付出極大努力。以美軍第三軍團（III Corps）為參考，欲確保俄軍無法迅速突破波羅的海地區，歐洲至少須額外部署1,400輛坦克、2,000輛步兵戰車及700門火炮（包括155毫米榴彈炮及多管火箭炮），總戰力超過法、德、意、英陸軍之和；軍火庫存亦須提升，例如至少儲備100萬發155毫米炮彈，以應對90日高強度戰事。此外，歐洲須增強空運、導彈、無人機戰爭及情報通訊能力，並擴大無人機生產（年產量須達約2,000架遠程無人機），以匹敵俄軍。

關鍵的德國國會

要提升軍力，沒錢當然萬萬不能。據北約去年中的估算，波蘭的國防預算達該國GDP 4.1%、愛沙尼亞與美國為3.4%、英國2.3%、法國2.1%、德國2.1%。歐洲要每年增加2500億歐元軍費，德國是重中之重 —— Bruegel認為，德國每年的國防開支預算須從目前的800 億歐元大幅增加75%至 1,400 億歐元。然而，德國國會是否同意增加軍費仍存變數。

德國的政界認為，宣布緊急狀態為國防開支提供資金並不足以解決該國龐大的長期需求。替代方案包括憲法改革以改變債務上限機制，或為國防支出設立特別基金，但這兩個方案都需要國會三分之二多數的支持。

德國大選後，正在就組建新一屆德國政府進行談判的基民盟/基社盟（CDU/CSU）黨內對於設立一個2000億歐元的特別軍事基金的支持與日俱增，同時，亦尋求改革「債務剎車」機制以應付長期所需 （此機制由時任總理默克爾 Angela Merkel 於 2009 年寫入憲法，將結構性預算赤字限制在GDP的 0.35%，緊急情況除外）。

可幸，本周二CDU/CSU與社民黨（SPD）達成共識：

• 國防開支如超過GDP1%門檻，免受債務剎車機制所限。這意味政府可無上限舉債，以資助軍事支出。
• 另將設立基礎設施特別基金（SPV），用於基礎設施建設，基金規模為10年內支出5,000億歐元，其中1,000億歐元將撥予聯邦州及市政當局。該特別基金將用於投資民防與應急保護、醫院、能源基礎設施、教育、幼兒照護、科研與數碼化等領域。
• 憲法債務剎車機制將重新修訂，允許聯邦州（目前被禁止舉債的）每年增加相當於GDP 0.35%（與聯邦政府相同）的債務。
• 當局亦將成立專家委員會，制定修訂憲法債務剎車機制的建議方案，以促進額外長期投資，相關法案預計於2025年底前完成立法程序。

然而，需注意的是，該方案仍須於下周提交聯邦議院（Bundestag）表決（確切日期未定）。其中，SPV、國防開支調整及涉及聯邦州的債務剎車機制修訂，均須在聯邦議院及聯邦參議院（Bundesrat）獲得三分之二多數支持。由於CDU/CSU與SPD在聯邦議院的議席不足，需獲綠黨（Greens）支持方能迅速推動相關改革。然而，綠黨的立場尚未明朗，或需一定的政治交易才能換取其支持。

3月25日起，新一屆聯邦議院將正式召開，屆時情勢或更趨複雜，極右翼的德國另類選擇黨（AfD）及左翼黨（LINKE）將合計擁有足以阻撓法案的多數席位。因此，擬成立的專家委員會未來就修訂憲法債務剎車機制作出的建議，能否獲得AfD或LINKE的支持仍存變數。

NATO成員國國防開支佔GDP百分比

資料來源： NATO

國防白皮書

另外，歐盟的穩定與成長條約亦規定成員國的財政赤字不得超過GDP 3%、債務不得超過GDP的60%。德國去年的負債水平為GDP的62.4% （遠低於英國的95.3%, 法國的112.3%、美國的123%），亦須歐盟暫停這些財政限制。

這也是為何歐委會討論馮德萊恩提出的重整歐洲軍備方案，暫停歐盟財政部分限制，也就是啟動所謂的「逃逸條款」，允許成員國未來四年內騰出接近6,500億歐元的財政空間，並推出一項規模1,500億歐元的貸款計劃，由歐盟共同預算提供擔保，供成員國投資國防。大家拭目以待！

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