英國進入盛夏，但財相李韻晴（Rachel Reeves）頭上的烏雲卻愈聚愈密。剛公布的《2025年公共開支檢討》（Spending Review）是撇開2010年代初期的緊縮年代，自千禧年以來最為緊縮的一次。這場財政拉鋸戰，只是剛剛開場。

在唐寧街的高牆內，李韻晴正周旋於三個不討好的選項之間：削減公共開支、放寬財政紀律或加稅救場。三者皆失人心，但她若要堅守自訂的財政規則，年內的秋季預算案或須籌得130至230億英鎊，方能維持現時的財政緩衝空間。簡言之，李韻晴要平衡帳簿，還得出狠招。

一紙緊縮預算，不敵現實壓力

最新的預算檢討並未動搖春季預算案中設定的總開支框架，表面穩健，但實則刀鋒內藏：日常公共開支（real day-to-day spending）在2025/26至2028/29年間，每年實質增長僅為1.2%；資本開支（如基建等）略為上調，從每年1.3% 增至1.8%。此類增幅在財政史上並不算亮眼 ——自2000年以來各次預算檢討中，此為最低之一。

這些看似「穩中求進」的安排，其實多為舊案續篇——李韻晴以「創紀錄的資本投資」為號召，但細看之下，不過是將原已編列的投資計劃「包裝」一下，故市場對消息反應冷淡。

但形勢比人強，預算案縱未脫軌，前方卻已見伏兵四伏。

開支壓力四伏，IMF建議放寬紀律

首先，雖說這次檢討非緊縮時期，但財政空間極為逼仄。正如上述，1.2%與1.8%的增幅遠低於歷來平均，尤其日常開支在2028/29年前將由3.3%年增長縮至1.0%，而資本開支在2026/27升6.7%後近乎停滯。

第二，預算安排「前置」，即頭幾年開支較高，之後卻見平滑甚至削減。這不但難以維持公共服務穩定，亦意味着2027年下一輪預算檢討將面臨更大壓力。

第三，部門間分配失衡。2025/26至2028/29間，51億英鎊日常開支中有82%投向國民保健服務（NHS）、教育及國防，其餘部門（交通、警政、地方政府等）反而面臨實質削減。例如外交及發展事務部平均年減6.9%、運輸部減5%，無怪工會早有反彈。問題是，政府早已許下擴警等承諾，要兌現承諾與開支削減兼顧，難乎其難。

第四，國防開支即將「破表」。儘管2025至2030年期間近半資本開支投向國防，若要實現政府「在2028年將國防開支升至GDP 3%」之「願景」，還須額外170億英鎊。這筆帳，不可能長久拖延。

面對四重壓力，國際貨幣基金組織（IMF）早於今年春季便發出警告，建議英國應重新檢討自設的財政紀律，特別是那些限制公共借貸的紅線。此等建議，無疑是對李韻晴的一劑「開刀通牒」。

工黨開支未見收歛，政經雙壓將臨

作為工黨財相，李韻晴的難處，還不止於財政數字。工黨本身亦有「大手筆」的支出承諾，其中最惹爭議者，莫過於高達220億英鎊的「碳捕集與封存計劃」（carbon capture and storage investment plan）。此計劃被批為既昂貴、技術未成熟，且成本效益未明，堪稱為工黨「環保理想主義」埋單的高風險投資。

除此之外，為壓制「改革黨」（Reform UK）等右翼政黨的崛起，李韻晴不得不在社會福利上作出妥協。原擬削減的冬季燃料補貼現已宣布恢復（成本12.5億英鎊）、兩孩福利上限有望取消（潛在成本35億英鎊）、3月已公布的福利改革亦可能軟化（約0.5億英鎊），合共開支壓力高達53億英鎊。

雪上加霜者，還有市場預期升溫導致的借貸成本上升。自3月以來，國債孶息率上揚，估計至2029/30年，利息支出將多出16億英鎊；此外，新移民政策預期每年淨移民減少10萬人，或導致GDP下跌，進一步拉高借貸預測 —— OBR估算此舉將使2029/30年額外需借貸60億英鎊。若加上IMF對生產力預測轉趨審慎，僅0.1%的下調，亦將額外推高100億英鎊借貸需求。

簡而言之，若要維持財政緩衝空間，李韻晴今年秋季可能須加稅130至230億英鎊，方能「嚴守規則」，更遑論日後填補國防缺口。

三輸選項：削支？借貸？加稅？

李韻晴的選擇令人沮喪：

一、再削公共開支，但目前已無多少部門可供開刀；且若將削減推至2029/30年，則直到2027年才需分配落實，形同「畫餅」，無法取信市場。

二、放寬財政規則，增加國債，風險是市場將要求更高利率，變相加重開支。

三、加稅。若缺口僅為130億英鎊，或可調整「邊緣稅項」（如環境、資產稅）；但若達230億英鎊，則難免打破工黨選前承諾，即不上調入息稅、增值稅及國民保險。

總括而言，李韻晴正面對一場政治、經濟與意識形態的三重考驗。財政紀律不容她僅靠口號，市場亦不容她空手套白狼；真正的考驗，或許才剛剛開始。

▌［遠山近水］作者簡介

清風明月本無價 遠山近水皆有情。