特首近日就大埔火災事件宣布成立獨立委員會，公開表示政府會「調查到底，認真改革，化悲憤為改革力量，讓真相水落石出，讓公義得到伸張，讓逝者安息，讓生者安心。」並用上「必定會嚴肅查明真相，嚴格跟進問責」等強硬字眼，強調其決心全面查明事故成因及責任。此番說話旨在向市民釋出訊息，政府已意識到事件的嚴重性，並希望透過獨立機制回應公眾關注。

然而，社會上亦有不少聲音關注政府沒有選擇成立法定的獨立調查委員會（Commission of Inquiry，下稱COI）。值得指出的是，這些討論固然重要，但不必因而貶低獨立委員會的價值，因為它無疑比一般的跨部門檢討小組更具獨立性與公信力。兩者的最大差異及成效，主要取決於其職權範圍（terms of reference）、成員組成以及法定權力，而後者尤其是公信力的關鍵。

按慣例，兩者一般皆由高等法院或以上的現任或退休法官主持。委員會的職權範圍尚待確定，但根據目前披露的資訊顯示，特首傾向要求獨立委員會「審視大埔宏福苑火災的起火和迅速蔓延的原因及相關問題」。這些相關問題尚待確定，特首的發言，似乎會觸及一些制度性的問題，如不當的相關利益、貪腐圍標、監管和檢測制度，以及相關人員包括政府部門及專業人士的責任承擔等（但似乎未提及政府高官的問責）。

能否有效調查這些問題，委員會的權力至為關鍵，而毋庸置疑，COI 擁有更廣泛的調查權，包括傳召證人及取得文件紀錄的權力，並為作供人士提供法律保障。香港過往有任命獨立委員會及COI，兩者孰宜，取決於多項因素。

一、事件的複雜程度

以2018年大埔巴士車禍為例，事故主要涉及巴士公司、司機及若干安全制度，問題相對單純。反觀此次大埔火災，其涉事層面極廣，包括火警起因、監管制度是否足夠、樓宇維修工程及招標程序是否存在漏洞、是否涉及貪污舞弊、以及眾多參與方的行為等。

再者，這是近年香港最嚴重、涉及死傷人數最多的事故。如此龐大複雜、橫跨多領域的事件，更需要具充分權力的調查架構，才能更有效和更具公信力地還原事件真相和全面釐清責任。

二、涉及人士的範圍

若事件僅涉及政府部門或公營機構，尚可相對依賴其合作。然而隨著調查深入，即使政府內部亦未必會毫無保留地提供資料，更何況本案涉及多個政府部門及大量私人機構，包括發展局、勞工署、消防處、屋宇結構檢查部門、以致承建商、不同層次的承包判頭、涉嫌的域外偽造證書、業主立案法團、區議會及地區代表、以至具有財務利益的第三方。面對如此多重利益的交織，期望所有人士完全自願合作並不現實。

COI 所具備的法定取證權（包括《調查委員會條例》第 7A 條）尤為重要，因為現時政府權力，未必足以強制私人公司及其代表（例如銀行、律師行等）提交文件。例如在2018車大埔車禍後成立的獨立檢討委員會，專營巴士公司便曾一度以商業機密為由，拒絕向委員會提交五年遠期計劃中有關巴士安全的章節，最後由運輸署介入才取得相關文件。

三、索取文件與紀錄的法定權力

COI 可委任專業人士，例如會計師或審計師，擔任 Inspector查核帳目、文件及紀錄，這是一般獨立委員會所不具備的權力。若調查涉及資金流向、工程招標、工程項目的財務估算，資金的挪用和處置等複雜財務活動，此權力尤其關鍵。

四、作供保障與法律豁免

在獨立委員會前作供，證人不享有法定保障，當面對可能導致刑事檢控的風險時，他們可能選擇依據不作自我指控原則（right against self-incrimination） 而拒絕披露資料。相反，在 COI 前所提供的證據，根據《調查委員會條例》第 7 條，不可作為任何民事或刑事訴訟中的證據；證人亦根據第 12 及 15 條受到保護，除藐視法庭外，毋須因作供而承擔刑事及民事責任。這些保障提供了安全環境，使證人更有可能如實作供。

五、公眾期望與社會效果

作出調查的其中一個基本目的是平息和疏導民憤。正因事件嚴重、死傷慘重，社會對全面調查的期望極高。若政府選擇不設立 COI，甚至出現有壓抑公眾合理訴求之印象，則只會加劇民怨，效果適得其反。

六、調查需時

固然， COI 屬司法程序，調查時間通常較長，但這問題可透過分階段提交報告來解決。此外，亦有意見認為 COI 程序繁複、涉及多方代表及律師，因而會拖慢進度，欠缺效率。

但考慮到本案潛在刑事後果及證據蒐集的難度，獨立委員會在實務上亦未必會較 COI 來得輕省，因為獨立委員會必須保障程序公平，尤其是其報告可能涉及批評某些人士，甚至會有刑事核控的風險。有關人士將延聘律師代表，並在蒐證過程中提出法律挑戰，甚至提出司法覆核，加上獨立委員會缺乏法定權力，結果不單審查過程可能受到多種制肘，程序亦可變得非常冗長，不一定會更具效率。

結語

從事件的複雜性、涉及人士的範圍、取證權力、證人保障以及公眾期望各方面衡量，大埔火災更符合成立法定的獨立調查委員會的條件。

獨立委員會是否能有效回應公眾最關心的制度性問題、能否確保所有相關人士充分合作，以及是否足以建立社會信任等各方面，皆存在疑問。社會希望調查能盡快完成，但更希望有一個更全面，令大眾信納和信服的結論，給死傷和失去家園的災民一個公道，真正為事件帶來公義與改善。這比只重視效率，但不能回應公眾的合理訴求和期望的報告更為重要。

▌［海外隨筆］作者簡介

陳文敏，前香港大學公法講座教授，2021年退休後，旅居英國，並出任倫敦大學學院（University College London）名譽教授（Honorary Professor）。