香港史學家夏思義 （Patrick Hase），曾於1972年至1996年擔任被認為是香港政府精英管治階層的政務官。在描述其殖民地公務員生涯時，他強調，「為香港作出貢獻」在當時是被視為屬於絕大部分殖民地政務職級官員的第二天性。夏思義說：「對政務職級官員的期望，也是我們心甘情願接受的期望，正是要無懼無畏，不徇私地竭力為香港謀取最大福祉。我們來到香港，就是要竭盡所能，為香港人服務。除此之外，別無其他目的。」

當時，擔任政務官「是一項終身事業」，是每位政務官員的「志業」，「香港政府始終以香港人的利益為優先」。而且，夏思義繼續說：「對香港最有利的，可能與對倫敦最有利的並不相同：我們接受的訓練是…政務官的職責，就是為香港及其香港人奮鬥。」（見Patrick Hase, “The District Office”, Elizabeth Sinn ed., Hong Kong, British Crown Colony, Revisited, 2001. ）

英國的偉大管治傳統

這種無畏無私地為管治地區的社群作出貢獻的傳統，其根源可以追溯到大英帝國的公務員制度和殖民地政務職級官員的系統。二戰後，英國政府的一位常任秘書長 （permanent secretary）亨利‧塞爾夫 （Henry Self）在1950年代談到英國公務員的體系時，他首先想到的，是「秉公維護國邦利益這一偉大傳統」。他強調，公務員的職責不是為尋求個人利益，而是為「守護和秉承英國的偉大管治傳統」。 （見Henry Self,  “The Responsibility of the Administrator”, A. Dunsire ed., The Making of An Administrator, 1958）

同樣，港英殖民政府年代的運輸司麥法誠 （Ian MacPherson），在談到殖民地政務職系向各英國殖民地派遣年輕見習官員 （cadets, 即後來政務官員的前身）擔任中高級殖民地官員時，他指出，該職系在整個大英帝國是一個 「統一的」 職系。其官員雖然「在英國殖民地政策的框架內」行事，但在維護殖民地和平、堅守法治或努力改善當地人民生活時，「這些官員感覺不到來自倫敦的壓力，甚至並不覺得倫敦的存在。 」（見 Ian MacPherson,  “Aspects of Crown Service”, Eliabeth Sinn ed., Hong Kong, British Crown Colony, Revisited, 2001）

殖民地是「商業項目」

任何國邦在國際舞台上都必然會追求諸多自利的國邦利益。就大英帝國而言，一個重要的觀察是，這個帝國的總體性格本質上是一個「商業項目」。政治學者葉健民在引用約翰‧達爾文（John Darwin）對此的分析時指出：「英國的帝國野心，主要限定在通過控制貿易條件來攫取利潤和商業利益，而對直接籌集地方資源用於當地的公共目標的興趣則甚微。」葉健民進一步認為，正是由於這種本質，「一旦排除了其他帝國競爭者的挑戰，英國就沒有多大動力對殖民地作出鉅細無遺和高壓的管治，也看不出在財政上有什麼理由，要在殖民地建立龐大的英國管治機器。」

談到大英帝國的「貿易條件控制權」時，必須注意的是，自18世紀以來，自由貿易和市場經濟的實踐一直是英國的主流。大英帝國所偏好的世界秩序，是以規則為基礎的，這也是與她的法治傳統以及對公道和文明得體等價值的理解相呼應。對於自由貿易的擁護者來說，只要「貿易條件」是對英國有利，並且是基於實踐自由交換的條件促成，英國就沒有理由要在違背當地人民的意願下來統治其殖民地；至於那些對帝國擴張持懷疑態度的英國人，他們會援引美國獨立戰爭（1775-1783）的教訓，認為帝國的過度擴張不利英國利益，故不宜為擴張而擴張。

因此，在大英帝國的歷史上，逐漸形成了一種帝國治理慣例，那就是強調倫敦對殖民地的管治適宜採取相對少干預的態度，認為中央政府應該尊重英國國君派往殖民地「在地」治理的官員在當地的判斷。正如殖民地事務次官科斯莫‧帕金森（Cosmo Parkinson, 他先後於1937-1940年和1940-1942年出任這職位）所言，管理殖民地的總體理念是「白廳 （Whitehall，即英政府）不應僭越那些本可以在殖民地自身充分履行，或者至少應該由殖民地自身充分履行的職能。」（上文的觀點和引言，見Ray Yep, Man in a Hurry: Murray MacLehose and Colonial Autonomy in Hong Kong, 2024. ）

首要職責：堅決捍衛本地所關注的課題

正是在上述分析的背景下，我們才能更好地理解麥法誠上文所提到的「統一的」大英帝國殖民地政務職系的職責和使命。在這個職系中，殖民地官員「守護和秉承英國國邦利益」這一點，可以按照香港第25任總督麥理浩（Murray MacLehose）的理解來解讀：他認為「履行其作為女王在香港代理人這職位的首要職責，是堅決捍衛本地所關注的課題。」

鑑於此，我們也就不難理解，為何第27任香港總督衛奕信 （David Wilson）， 會在1989年北京發生了讓香港人對回歸中國失去信心的天安門鎮壓事件之後，他會風塵僕僕前往倫敦，在一個國會委員會上表示，他雖然是個受英國外交部委派前往香港的官員，但在宗主國面前，他首要的職責依然是捍衛香港的最大利益，向英國爭取授與5萬個香港精英家庭居英權，以協助恢復64後香港人對政治前景的信心。我是在1990年親身在英國下議院裡目睹這一幕發生的。

尊重「在地官員」判斷的治理慣例，不僅體現了大英帝國以商業和自由貿易為基礎的規則性特徵，也為殖民地在特定和合適的情況下，發展自治留下了空間。

有興趣了解倫敦和香港總督如何在大英帝國實踐這一尊重「在地官員」判斷的治理慣例的讀者，可以參考上文提到葉健民對麥理浩總督任期的精彩詳盡的專書分析。他在書中指出，殖民地香港自治的範圍「並非…僅由宗主國的意圖和利益所界定」。相反，它是總督和倫敦「共同編製」的結果，因為在中央和殖民地之間，「總有來自邊緣地區的主動領域，雙方也總有爭論和談判的空間。」

在葉健民對麥理浩總督任期的分析中，我們看到，儘管香港必須在英國的地緣政治和國邦利益框架內運作，但總督在處理與殖民地直接相關的外交事務時，往往是香港的對外發言人。

1976年至1979年香港的越南難民危機便是一例（參看書的第5章）。即使在涉及與中國關係最為重要的戰略外交政策領域，像1997年後香港的政治前途，麥理浩也在20世紀70年代末向北京成功地表達了香港的關切。這關切涉及香港政府在1997年英國對香港新界的管轄權到期之後，是否仍有權向開發商授予土地租約等問題。這一主動關切，涉及港英政府在1997前能否在新界批出跨越1997的土地發展，也為1980年代初中英就香港未來展開的談判奠定了基礎，開啟了談判進程（參看書的第6章）。

此外，儘管當時倫敦方面反應冷淡，麥理浩於1974年在香港成功成立了廉政公署，解決了香港當時最為嚴重的治安難題（參看第3章）。他與財政司夏鼎基 （Philip Haddon-Cave） 更一度成功捍衛了香港久經考驗的保守公共財政和稅收政策，抵制了倫敦工黨政府在20世紀70年代中期提出，要在香港實行雄心勃勃的福利國邦式的改革計劃。這經歷突顯出在大英帝國的歷史中，中央和殖民地關係的複雜互動（見第4章）。

公務員制度：以擇優為原則

至於殖民地的公務員制度，普遍認為，以擇優為原則、終身聘任、非黨派的管理是良好治理和專業公正的公共服務的重要支柱。在這方面，殖民地時期的香港起步較早。1862 年起，香港政府就一直採用擇優原則，透過公開競爭和考試，從候選人中選拔最優秀的人才加入其政務職系。

除了作為常設機構外，香港殖民時期的公務員制度一直遵循著這樣的慣例：晉升或選拔官員擔任更高一級職務的決定，均以所有符合資格的官員的過往表現為依據和作出比較，並必須由公務員敍用委員會提供獨立意見。公務員敍用委員會的成員由非公務員出任。前政務司司長陳方安生在2001年4月退休前的告別演說中指出，在香港公務員的擇優制度下，「諂媚、政治正確、逢承揣測和擦鞋都是無濟於事的」，因為在政務職系的傳統中，同事們都明白，他們可以無畏無懼、不偏私地提出建議，並清楚知道，即使是最不中聽的建議，也不會損毀他們的仕途，或使他們被派調到很不受歡迎或不受重視的崗位。

陳方安生談到，殖民地時期，高級公務員基本上能秉持著向政府提供建議時無畏無私的傳統。這傳統期望高級公務員在上級做出決定之前，要向他們提供坦誠、深思熟慮且客觀的建議。這當然是專業不偏不不倚的職責要求。不過，殖民地時期的香港高級公務員不像英國的同僚那樣，享有政治中立原則下的匿名權。在英國，負責政策制定的部長大多是民選的政治任命官員，他們並非終身制的文官，並需要承擔政治和最終的政策責任。但殖民地時期的香港終身制高級公務員，在擔任各政策領域的政策司長時，卻需要公開解釋政府政策並爭取公眾支持。

在香港殖民地時期，高級公務員因此是身兼政策制定者和常任專業管治執行人員的雙重角色。但這似乎並未阻止香港形成一種與政治中立原則相去不遠的管治氛圍。之所以如此，部分原因是，儘管負責決策的司級公務員是政策制定者，但在1990年代選舉和政黨政治在香港興起之前，在相對政治冷漠的香港，這些公務員大致能夠保持他們的非黨派和專業性的管治。

仁慈家長式的管治

此外，直到1980年代，香港一直存在著一種源自殖民經驗的仁慈家長式的管治作風。這種作風，直接或間接使香港民眾不積極參與政治。他們只要政府能維持殖民地的法律與秩序，多半便安於現狀。這種家長式作風要求香港殖民地高級公務員將整體社會利益置於首位。他們在製定政策或向總督和行政局提供政策建議時，首先考慮的往往是他們所理解的公共利益，而非黨派或個人利益。毫無疑問，這是一種自上而下的精英主義，但在1997年之前，黨派和選舉政治在香港大部分時間幾乎是不存在的。

換言之，在相對非政治化（儘管並不民主）的香港，立法機構長期以來由政府委任的成員組成，而殖民地時期的高級公務員扮演的雙重角色，並未阻礙公務員隊伍發展出一種在許多方面都符合專業中立精神和以公共利益為主的管治傳統。陳方安生甚至聲稱，香港公務員隊伍的擇優制度和政治中立性，是自殖民地時代以來公務員隊伍中其他價值觀（例如效率、對貪污/不稱職的零容忍、公開透明和問責制）的基石。

尊重「在地官員」判斷的治理慣例、力求為本地居民謀求最大利益的傳統、殖民地時期香港事實上享有的自治權，以及公務員隊伍中奉行的精英主義和專業不偏不倚的原則，在上世紀戰後時期，也許構成了香港作為殖民地整體良好治理的重要條件。

然而，這些條件不能等同於民主和自由主義。不過，上述香港殖民地治理的特徵也遠非壓迫或專制。它們或許帶有精英主義和家長式作風，卻也為當時的許多香港人提供了空間，讓他們能夠以一種政治權力很少干預的方式，追求自己的生活和志業。

▌ ［政治與人文］作者簡介

張楚勇於2022年7月在香港退休。退休前曾任職大學教師、公務員、傳媒編輯。1980年本科畢業於香港大學，並在香港中文大學和英國University of Hull先後取得政治學的碩士和博士學位。目前他主要在倫敦居住。