過去一周，香港最矚目的政經要聞是政府以十萬火急之勢，向立法會提交23條立法草案。

這條《維護國家安全條例草案》大幅提高了原有刑法的罰則，收緊了對被調查人獲保釋及會見律師權利的限制。而最令外界關注的是，「非法披露國家秘密」、「配合境外勢力進行干預」及「煽動憎恨政權或煽動階級族群矛盾」三大類罪行，均涉及以言入罪，令發布不利政權消息和評論的刑事風險大增，寒蟬效應恐將成為常態。

這條嚴苛的國安法例，立法後若大力執行，將大幅改變香港的言論及資訊自由面貌，無可避免會損毀香港賴以成功的基石。

中央主導盡快立法成既定事實

特區政府在3月7日召開行政會議特別會議，通過《維護國家安全條例草案》（下稱「草案」），翌日刊憲，同日立法會召開特別大會首讀「草案」，距離諮詢期結束僅僅兩星期。特首為此提早結束訪京返港，多名身兼人大代表的立法議員亦請假趕回來，相關的法案委員會趕忙接連開會快速審議，政府表明希望在4月中前完成三讀立法。

為什麼拖了26年半的23條立法，突然要「踩盡油開快車」（《明報》李先知專欄用語）？該專欄3月8日的文章說：「多位議員及建制派人士都估計，最近英美官員高調開腔反對23條立法，相信中央為免『夜長夢多』，讓外部勢力有時間部署阻撓立法。」

因為這次23條立法明顯是中央主導整個進程。北京因國內經濟形勢嚴峻，正積極尋求改善與美國及歐盟關係，而今年底便是美國大選，特朗普與拜登已肯定可獲提名，即將展開二度決戰，選戰熱度在未來數月會迅速升溫。若台海問題和香港問題變成選戰議題之一，勢必打擊中美修好。

北京雖看到美歐諸國就23條立法諮詢提出外交照會，表達嚴重關切與憂慮，但不願作實質讓步，便選擇「踩盡油開快車」，使23條的嚴刑峻法盡快變作既定事實，以免成為西方國家向中國施壓的外交談判事項，干擾北京與美國及歐盟的外交斡旋。若非如此，按香港自身立法傳統，對如此重要的法案，政府和立法會本應用數月時間詳細審視，在會期結束時才通過法案，完全沒必要「踩盡油開快車」。

箝制政治批評

火速刊憲的「草案」，與諮詢文件比較，基本內容相同，但多了一些令人擔憂的細節，最明顯的就是每條罪行的最高刑期，較過去相關法例大幅提升。例如，發布煽動刊物或發表煽動文字，在原有刑法下首次定罪最高刑罰為監禁2年，再犯則最高刑期為3年；「草案」第23條卻建議，發布煽動刊物或文字的首次定罪最高刑罰大幅提高至7年，若該發布乃與境外勢力勾結，首次定罪最高刑罰為10年；就算只是在家裡藏有煽動刊物，若無合理解釋，也可被檢控，首次定罪最高刑罰為監禁3年。

「草案」第24條表明，檢控一方不需要證明被告人發布煽動內容涉及煽動他人使用武力，或可能導致擾亂公共秩序；換言之，完全不涉武力並對公共秩序沒有半點危害的內容，單純因為可能引起讀者憎恨特區或中央政權，便可檢控定罪，從香港民間和國際社會的視角看，這不是以言入罪是什麼？

即使是上世紀六十年代，殖民統治仍處於專制高壓時期，面對左派勢力發動大規模的暴力抗爭，港英政府也沒有提高煽動罪的罰則；「六七暴動」之後的數十年，更不再使用煽動罪作檢控。如今特區政府平息2019年的社會事件已有五年，官員聲稱特區已由亂入治、正由治及興，卻仍不斷用煽動罪檢控傳媒和評論者，如今更要大幅提高煽動罪罰則，以7至10年監禁來阻嚇不涉武力及不危害公共秩序的政治言論。對普羅市民來說，這樣做的意圖，除了箝制政治批評還有什麼？

批評全變高風險行為

不單如此，「草案」對煽動罪中引起憎恨的對象界定，不單包括特區行政、立法、司法等機關以及中央政府，更包括中國憲法確定的國家根本制度（如中共一黨專政）及中央各個駐港機構，甚至包括「引起特區不同階層居民間或中國不同地區居民間的憎恨或敵意」。換言之，批評地產霸權可能被視為引起對富裕階層的憎恨；批評內地水貨客可能被視為引起對內地居民的憎恨，全部都會變成高風險行為。至於在家裡藏有《蘋果日報》之類官方視為煽動刊物的東西，如無合理解釋，日後也有被檢控風險。

那麼，日後評論者怎樣才可以自保？按照「草案」第22條規定，被告人若辯稱沒有煽動意圖，必須證明其指出可能產生憎恨或敵意之事，目的是消除該憎恨或敵意；指出政府機構或制度的問題，目的是提出改善意見、完善制度，或勸人循合法途徑改變依法制定的事項。換言之，評論內容若不包括建設性的改善建議，恐怕很難證明沒有煽動意圖，這樣猶如把證明自己清白的責任完全放在被告一方，要以「畫公仔畫出腸」的方式來提出所謂建設性批評，才能免除刑責。

非法披露國家秘密罪

除了煽動罪，非法披露國家秘密罪，對於從事發布信息的機構和個人，也構成「以言入罪」的巨大風險。因為「國家秘密」的定義是完全參照內地法律界定，概念極其寛濶，界線相當模糊，而且檢控方並不需要證明被告人未經合法授權的披露，對國家安全構成了什麼實質傷害，或帶來了構成實質傷害的真實風險，只需要動用關乎國安的法律規定的罪行提出檢控，指證被告人有意圖未經授權作出披露，其披露「損害中央或特區政府的利益」，就足以指控被告人危害國家安全。

被告人若要證明自己沒有危害國家安全的意圖，按「草案」規定只有兩個辦法，其一是證明「自己既不知道亦無合理理由相信有關資料、文件或物品屬或載有指明國家秘密」，若資料含有蛛絲馬跡，顯示其看來可能載有官方秘密，則此辦法便失效。

另一辦法是提出公眾利益抗辯，但「草案」對此抗辯設定的門檻相當高。可免責的「指明披露」要求：「作出該項披露的目的是揭露嚴重影響特區政府依法執政職能的情況」，或「對公共秩序、公共安全或公眾健康的嚴重威脅」；披露程度不超出為達上述目的所需範圍；作出披露所照顧的公眾利益，明顯重於不作披露所照顧的公眾利益。

按照律政司長林定國之前的公開發言，只有極端嚴重的情況，例如為了保障許多無辜市民的生命安全，或者為了阻止後果極其嚴重的官員違法行為，才會達到草案設定的門檻。傳媒就算偵查發現官員有違法瀆職行為，或者獲得政府機密文件，顯示有公眾安全或公眾健康的隱患，都未必能夠引用這項抗辯，此辦法實際作用相當有限。

配合境外勢力作出干預

除了煽動罪和洩密罪，配合境外勢力作出干預的新增訂罪行，對於公開發表信息或意見的人，也帶來了「以言入罪」的巨大風險，這是因為「草案」對這些「境外干預」罪行的界定相當寛濶，任何人配合境外勢力，使用不當手段，作出某項作為，意圖帶來干預效果，即屬犯罪，最高可判14年監禁。

所謂帶來干預效果，是指影響中央或特區政府制訂或執行任何政策或措施，或作出任何其他決定，範圍極其寛濶，還包括影響立法機關、司法機關、各級選舉、外交關係、中央與特區關係等、香港與內地任何地區關係等等。

至於配合境外勢力，境外勢力不單包括海外各國的政府和政黨，也包括國際機構和組織。而所謂配合境外勢力，不單包括受境外勢力指使或資助，還包括參與其活動、與其合作、獲其以任何方式支援等。

至於使用不當手段，主要是指明知而作出「關鍵失實陳述」，即「虛假或具誤導性的陳述」，藉此造成暴力或其威脅、財產損失或其威脅、財政損失或其威脅、名譽受損或其威脅、精神受創傷或過分的精神壓力等。

舉例來說，一個國際人權組織的香港分支，以及其香港的合作伙伴和各界持份者，日後如果發表涉及政府施政的意見，只要政府認定其意見「具誤導性」，屬於「關鍵失實陳述」，發表這樣的意見對被批評者構成名譽損害風險，或令被批評者蒙受巨大精神壓力，就可以檢控發表意見的人，指其配合境外勢力使用不當手段干預香港特區施政！

可以預見，所有可能發表批評中國政府或香港特區政府意見的境外機構與組織，都要考慮撤出香港，或者從此閉口不言，否則其在港的職員或支持者就要承受巨大刑責風險！觀乎保安局長鄧炳強過去數月不斷公開發言，指責外國政府或組織或個人發表誤導失實陳述，抹黑香港正進行的23條立法，所謂「虛假或具誤導性的陳述」門檻極低，建基於客觀事實的批評也可包括在內，倘若對政府唱好施政的陳述著墨不夠，也有可能被視為「具誤導性」。

▌［守望］作者簡介

劉進圖生於香港，七零年代入讀善導小學和九龍華仁書院，學會追求良善、自由和責任。八十年代初進香港大學唸法律，思考社會公義。八十年代末加入新聞行業，先後任職於《信報》及《明報》，切身體會「無信不立」、「兼聽則明」。2014年2月遇襲受傷，病榻上總結心願：「真理在胸筆在手，無私無畏即自由」。