香港政府於5月13日刊憲，根據《維護國家安全條例》（下稱《維安法》）第110條，即日實施兩項附屬法例，包括闡述中央駐港國家安全公署的職責及角色，並將公署的辦公大樓、住宿設施等地點劃為禁地，禁止公眾查察或未經授權進入。附屬法例定明，當國安公署根據《香港國安法》第五十五條對特定國安案件行使管轄權時，香港政府及公務人員必須向公署提供協助；未遵從法律文書指示、抗拒或妨礙公署職務均屬犯罪，最高可被判處7年監禁及50萬元罰款。

這些附屬法例採用「先訂立、後審議」的立法方式，即法例於刊憲當天即告生效，立法會僅有極短時間（至6月11日）提出修訂或廢除。

打破立法慣例及法治原則

在行政主導的威權管治現實下，立法會已淪為政治現實中的「橡皮圖章」。期望立法會議員有效修訂這些法例，顯然不切實際。然而，我們更應透過這次立法案例，認真分析香港國安法律如何根本性地改變了本港沿襲普通法傳統的立法慣例和法治原則。

香港立法程序傳統上遵循英國普通法原則，立法權根本上歸於立法機關。法案必須經立法會三讀程序，經全體委員會逐條、全面、公開的審議、辯論和表決，方可正式生效。此一制度不僅保障民意代表的監察角色，也避免行政部門濫權。

然而基於行政效率考量，法律容許政府或授權團體訂立附屬法例，以簡化程序通過技術性及行政性措施，如交通規例、藥物規管等。正因附屬法例這種程序簡化的性質，普通法傳統明確限制其適用範圍，並防止行政濫權。《釋義及通則條例》第28條正是這種原則的體現，除非主體法例另有明確授權，附屬法例內的刑罰不得超過罰款5,000港元及監禁6個月。

但《維安法》第110條明顯打破此限制，賦予行政長官會同行政會議廣泛授權，以「維護國家安全」之名，可任意訂立高達7年監禁和50萬元罰款的新罪行，以及為國安目的訂立附屬法例。即使法例影響私人財產、合約條款、個人或商業活動、言論及集會自由，仍然毋須經立法會全面審議。

以捷徑侵蝕立法會憲制地位

事實上，2020年民主派曾就政府以《緊急情況規例條例》（《緊急法》）制定《禁止蒙面規例》提出司法覆核，質疑此舉違憲，並在高等法院獲得勝訴。然而終審法院裁定《緊急法》合憲，認為立法會並未違憲轉移立法權予行政長官會同行政會議。此一裁決當時引起極大爭議，並被視作為行政機關擴權打開「潘朵拉的盒子」。相較於《緊急法》，《維安法》第110條的授權範圍更廣闊，影響更深遠，且不需有任何緊急或危害公安的條件即可援引。

從這次附屬法例立法過程看來，其內容大多並無即時的緊急性。政府之所以採用「先訂立、後審議」方式，只因法律授予此權限，而非實際需要。這清晰表明政府不但無視普通法原則中所強調的合法性和比例原則，更透過附屬法例立法這捷徑逐步侵蝕立法會的憲制地位。

以《維安法》第110條訂立附屬法例的危險性，並非僅限於其可施加嚴苛刑罰的權力，更在於它背後代表的深層制度轉變。香港的政治制度長期以來本已行政主導，立法會在選舉制度被重塑後，其作為民意機關的功能已被大大削弱。然而當權者仍然積極將立法權從立法機關轉移至行政機關，並透過「國家安全」的理由使之常態化。這種轉變不僅衝擊普通法的核心原則，亦直接損害法治及市民權利，長遠亦將影響香港作為國際金融中心的營商環境。

雖然在當前政治環境下難以即時逆轉此一趨勢，但持續的討論、批判及公民的關注仍然不可或缺。只有警醒並堅持守護法治及人權的價值，我們才可看到社會改革的轉機。

 ( 圖 : 香港政府網頁 )

 

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